跨省流域生态补偿为东江上下游地区带来了什么？这种“协议对赌”的跨省生态补偿如何运行？

炎炎夏日，登上三百山福鳌塘，在周恩来总理题词的纪念碑上，“一定要保护好东江源头水”几个大字在阳光下熠熠生辉。

共护一江水，赣粤一家亲。近日，赣粤两省正式签订第三轮东江流域上下游横向生态补偿协议。

东江，古称湟水、循江、龙川江等，是珠江水系三大河流之一，发源于江西省赣州市，在江西境内流域面积为3532.6平方公里，约占东江全流域面积的十分之一，涵盖寻乌、安远、定南三县及龙南、会昌部分乡镇，跨越千里，蜿蜒流淌，奔赴珠江，滋养着赣粤港千万居民。

赣州市安远县东江源头。赣州市生态环境局供图

东江不仅是赣粤港重要的饮用水源，更是肩负特殊使命的政治水、经济水、生命水和生态水。保护东江源，一直是上下游同胞的共同心愿。

2016年、2019年赣粤两省先后签订两轮东江流域上下游横向生态补偿协议，两轮协议期间，江西东江源境内各县从广东获得横向补偿资金6亿元，本省配套资金6亿元，加上中央奖补资金15亿元，共计27亿元。

跨省流域生态补偿为东江上下游地区带来了什么？这种“协议对赌”的跨省生态补偿如何运行？第三轮协议签订后，又将为东江源区带来哪些新的变化？

一

20世纪60年代的香港，遭逢大旱之后，水荒导致350万人的生活陷入困境。“水放久了，会长蚊虫，但我们也没有办法，还是得喝啊！”这是当时香港同胞难言的痛。

现实困难是：单靠香港本地，根本解决不了饮水问题。

血浓于水。香港水荒牵动了中华人民共和国总理的心。1963年12月，周恩来总理特批，中央财政拨款3800万元，修筑东江—深圳供水工程，引东江之水，济香港同胞。1965年3月，东深圳供水工程正式向香港供水，满载祖国人民深情厚谊的东江之水越山而来，结束了香港严重缺水的历史。

赣州市寻乌县东江源水库。 赣州市生态环境局供图

“问渠那得清如许，为有源头活水来。”如何让下游群众有水喝、喝好水，东江源区的生态保护显得尤为关键。

东江流域上下游存在明显的地区差。源区是全国典型的贫困地区，而中下游地区则是经济发达地区，上下游居民收入反差大，地区差距、城乡差距十分明显。

几十年来，源区人民从讲政治的高度，不惜牺牲发展机会和经济利益，承担着巨大的环保投入，为守护东江源一江清水作出了巨大贡献。随着发展经济与保护生态的矛盾日益突出，当地开发本地矿产和森林资源、发展果业的愿望非常强烈，也就导致源区以稀土、钨开采和冶炼为主的矿业，以脐橙种植为主的果业，以大型养猪场为代表的养殖业等产业，对生态环境造成不同程度的破坏，进而影响到东江流域整体水质。

二

东江流域横跨赣粤两省，分而治之显然难收成效，跨省共治势在必行。同饮一江水，上下游治理责任该如何明确？治理资金从哪来？如何让污染者付费，让受益者给予补偿？如何协调上下游关系？

赣粤两省携手合作，开展东江流域上下游横向生态补偿，成为深化生态保护补偿制度的生动范例。这项制度的实施，更得益于国家层面的高位推动。

2016年4月，国务院印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》，明确在江西—广东东江开展跨流域生态保护补偿试点，为赣粤两省开展流域共治烧了第一把火。

2016年10月，赣粤两省在南昌签订首轮东江流域上下游横向生态补偿机制协议，以3年为期，约定如果东江出省境国考断面寻乌县兴宁电站断面水质年均值由2016年Ⅲ类提升至2018年Ⅱ类，定南县庙咀里断面2017年、2018年水质年均值稳定在Ⅲ类并得到改善，则广东每年补偿江西1亿元，中央奖补资金每年3亿元，本省配套资金每年1亿元，共计15亿元。

赣州市定南县黄砂口村，青山绿水，一派美丽景象。 赣州市生态环境局供图

继首轮协议到期后，源区水质顺利达标，赣粤两省又于2019年12月签订第二轮协议。

与首轮协议相比，第二轮协议重点在工作目标、补偿标准方面进行了调整。一是增加了“2019-2020年，考核断面水质每月均达Ⅲ类标准，水质达标率为100%；2021年，力争考核断面水质年均值达到Ⅱ类及以上”等要求。二是中央奖补标准退至每年2亿元，江西、广东两省每年仍为1亿元，3年总计12亿元。

跨流域生态补偿，用真金白银还了东江源区一泓清水，为源区生态保护和经济发展增强了底气，为下游地区快速发展添满了绿意。

跨省横向生态补偿看似是一个“对赌”协议，其实机制本身对上下游都是有利的，所以本质上是双赢的制度。污染预防的代价远比治理的代价要小，生态补偿一方面能够帮下游节省污染治理的资金；另一方面，从长远来看，下游的补偿也可以帮助上游促进污染预防和环境治理。相较以前被动的罚款问责，这种方式更能调动双方的积极性。

可以说，生态补偿协议的签订，促进了生态环境治理的精细化、专业化、规范化，更为重要的是，激发了源区干部群众保护环境的内生动力。东江流域跨省横向生态补偿机制等改革举措和经验做法被列入国家推广清单。

三

源区有哪些经验和做法值得关注？与其他跨省流域补偿案例相比，有哪些改进之处？未来又将如何持续深化东江流域共治？这些问题都值得深思。

生态保护从被动变主动。前两轮生态补偿协议期间，东江源区主动作为，坚持靶向治理，开展精准治污工作，强化源区环境治理和生态修复。截至目前，实施生态移民搬迁1943户，整治关闭矿山28座，治理废弃稀土矿山19.3平方公里，新增治理水土流失面积279.11平方公里，新建76套污染防治设施，铺设369.7公里污水管网，污水收集率提升35%。

作为千里东江源头第一县，2016年以来，寻乌县开展非国有商品林赎买试点，通过对东江源区灾毁撂荒果园进行林地赎买并造林绿化，沿河两侧林相明显好转、水土保持状况良好、农业面源与生活污染得到根本性控制。寻乌县森林覆盖率由1979年的45%提高到目前的82.37%，桠髻钵山更是稳定在95%以上，源区饮用水源水质稳定在Ⅱ类。

安远县探索制度化长效监管体系，持续完善生态监管体系，建立大气污染防治作战指挥机制、乡镇主要河流跨界断面考核机制等一系列制度，聘选160名环保网格员，构建起“安远环委会牵头抓总、专业委员会各司其职、乡镇环委会组织实施、村级网格员巡查吹哨”的四级联动生态环境保护体系。

在定南县历市镇富田村，这里的环保设施扩容项目作为东江源生态保护建设的措施之一，在二期扩建工程基础上对县城城区生活污水处理厂进行再扩建，项目建成后总处理规模达到2.5万吨/天，对保障东江流域出省境断面水质稳定起到关键作用。

绿水青山就是金山银山。此次签订的第三轮协议中，提出了将补偿资金用途从专项用于生态保护治理调整为用于支持源区经济社会发展，以更广泛、更经济的模式实现流域生态环境保护与经济发展目标。资金用途的调整就是为了加快绿水青山向金山银山的转化。而实现这一转变，带来的将不仅仅是经济效益的显著提升，更重要的是持续巩固生态文明保护成果，形成源区生态环境治理长效机制。

其实，在履行前两轮生态补偿协议的过程中，东江流域已经在探索绿水青山就是金山银山的绿色发展之路。各县探索“生态环境整治+乡村旅游发展+精准扶贫可持续发展”模式，大力发展猕猴桃、蓝莓、百香果等生态农业，引进通用设备制造、风力发电、光伏发电等新兴工业，打造三百山旅游景区、九曲河度假村等生态旅游，实现废弃矿山变金山银山，在移民新村中同步配套就业园区，取得良好的经济效益。

赣州市定南县九曲河。 赣州市生态环境局供图

以绿水青山作为基础，通过生态补偿机制，生态优势加速转变成经济优势，推动经济增长方式由粗放型向集约型转变，真正实现可持续发展。

我们把视野拉宽，从全国来看，浙江和安徽率先建立跨省流域横向补偿机制，从2012年开始，连续开展了三轮新安江流域生态补偿机制试点。近日，两省又签署《共同建设新安江—千岛湖生态保护补偿样板区协议》，由原有单一的资金激励补偿，升级为涵盖水质、上下游产业人才合作的综合补偿，从“一水共护”迈向“一域共富”。

在补偿资金问题上，浙皖两地的做法也值得关注，根据《协议》内容，在断面水质补偿上，2023年补偿资金总盘增至10亿元，从2024年开始，资金总额在10亿元基础上参照浙皖两省年度GDP增速，建立逐年增长机制。

再从广东和广西来看，从2015年至今，两地共签署了三轮九洲江流域生态保护补偿协议，中央、粤桂两省（区）共投入补偿资金25.97亿元，推进九洲江流域生态环境治理。相比第二轮补偿协议，第三轮补偿协议考核范围和考核内容均有拓展：一是增加一条跨界支流纳入考核范围；二是新增粤桂交界断面生态流量纳入考核内容。

不难看出，随着跨省流域生态补偿持续推进，从补偿方式、内容、资金来源及考核范围、内容等方面考虑，提档升级是大势所趋。

相比之下，赣粤两省签订的第三轮东江流域横向生态补偿协议，除了此前提到的将补偿资金用途从专项用于生态保护治理调整为用于支持源区经济社会发展外，还将东江赣粤交界断面下泄水量和下泄流量纳入了考核范围，流域横向生态补偿逐步从单纯水质补偿转到对生态产品存量维护和增量提升的补偿。

相信在不久的将来，随着两省深入合作，东江清水势必源源不断，老百姓始终是最大的受益者。

如果要问赣粤“生态”对赌于生态环境保护有何启示？我想应该是：你中有我，我中有你，同饮一江水，共担一江责，一起赴一场绿色发展共赢之约。