理论丨科学把握灾害防御能力与粮食生产的关系

近年来,我国一些地方频繁发生的洪涝、冰冻等严重自然灾害,既对人民群众生产生活带来了不利影响,也威胁国家粮食安全。习近平总书记在灾区视察时多次强调,要加快完善防洪工程体系、应急管理体系,不断提升防灾减灾救灾能力,对于灾害防范以及灾后粮食生产能力的恢复,提出了一系列科学指引。

农业防灾减灾救灾能力的提升,在实施国家粮食安全战略中有着不可替代的保障性功能。一是农田防灾减灾工程设施是保障粮食稳产增产的基本条件。从近年来各地应对洪涝灾害的实践经验看,排灌设施完备,就可以在洪涝灾害发生时降低对粮食生产损失的影响,灾后通过及时补种等措施恢复粮食生产的能力也就越强。二是防灾减灾物资储备和应急调度能力的提高有助于应对极端天气对粮食生产的影响。种子、肥料等农业生产资料的储备是灾后恢复的重要条件,及时调运粮食生产必需的物资,是减轻粮食生产损害后果、快速恢复粮食生产能力的必要条件。三是防灾减灾措施可以降低灾害导致的粮食损耗。灾害是粮食损耗的重要原因,因此粮食减损是实现粮食安全目标的重要方面,即将实施的《中华人民共和国粮食安全保障法》第二十四条第一款明确规定,国家加强粮食生产防灾减灾救灾能力建设,并从应对农业自然灾害和生物灾害两个方面规定了相应的制度。

灾害防御能力与粮食生产之间存在交互性。一方面,完善的灾害预防和抵御措施可以保障粮食生产的稳定。完备的基础设施是农业劳动力老龄化背景下实现粮食生产技术替代和机械替代的必要条件,可以降低灾害对粮食生产的不利影响,保障粮食稳产高产。另一方面,稳定的粮食生产也更有利于提升灾害防御能力,如生产粮食要有必需的灌溉和排涝条件,在干旱、洪涝灾害发生时,排灌设施可以及时消除隐患并防止次生灾害的发生,保障生产生活安全,机耕路等提升粮食生产能力的设施在灾害发生时也具有应急响应的功能。调研发现,在降雨量相对较高的农村地区,也经常会因为干旱导致生产生活用水困难。究其原因,主要是原来种植水稻的区域因为农村劳动力短缺而长期荒芜,或者为片面追求效益而导致耕地的非农化利用,雨季时原有的稻田蓄水功能弱化,降水随地表流失。由于放弃了粮食生产,沟渠等设施常年缺乏管护,形成塌方等的风险加大;旱季则形成地表水短缺并因此导致地下水位下降。这种现象说明,粮食生产与灾害防御能力之间存在着显著的相互依附关系。灾害防御能力影响着粮食生产,而粮食生产也在某些方面可以提升灾害防御能力。

防灾减灾是一个系统工程,既包括防灾减灾的设施建设,也包括物资储备和应急调度等能力建设,还包括组织动员等机制建设。从灾害防御能力建设的角度看,包含着应对灾害的快速反应能力、自救能力、恢复能力、重建能力和预防次生灾害能力等方面。以粮食安全为目标的灾害应对,也需要从各个方面加强能力建设。

从防灾减灾的农田基础设施建设角度看,应当将耕地的防灾减灾能力建设作为高标准农田建设以及永久基本农田管理的重要内容,防止高标准农田建设片面重视“小田变大田”地块面积的扩大以及土壤质量的提升,要认识到耕地利用的基础设施尤其是灾害防治设施也是高标准农田建设的重要内容,以切实提高耕地的安全、稳定、高效生产能力。同时,将撂荒地整治纳入高标准农田建设中。调研发现,一些地方在解决撂荒地问题时,忽视配套的防灾条件等基础设施建设,导致财政项目支持的撂荒地整治后又很快复归撂荒形态,既导致了财政资金浪费,也没有在提升粮食生产能力方面发挥应有的作用。

从防灾减灾的装备建设角度看,需要提升粮食生产的全程机械化水平。实践证明,科学的灾害应对需要有现代化的机械支撑。当前,粮食生产全程机械化的技术条件已经具备,但兼具防灾减灾用途的农业机械作业发展相对滞后。粮食生产的机械化,既包括生产过程中适用农业机械的种类和规模扩大,也包含着防灾减灾救灾的机械装备的发展,还包含着农机利用效率的提高。例如,机械化的粮食采收措施、粮食烘干设施等的合理布局,可以在灾害发生时、在提高粮食回收率方面发挥重要作用。此外,还需重点发展兼顾常态化和灾害救助的多用途农机,以克服农业机械专用性过强的弊端。

从防灾减灾的物资条件建设角度看,围绕着粮食生产的灾害防御能力建设,需要通过财政直接补助和市场调控机制等多种手段,提高种子、化肥等农业生产资料储备能力和粮食储运能力。通过立法手段加大粮食生产投入品的应急保障和粮食储运的支持力度,明确储备主体以及各主体的权利、义务和责任。

从防灾减灾机制建设角度看,一是加强党组织对粮食生产灾害防御的全面领导。二是健全组织协调机制,加强灾害发生前的应急预案编制、灾害发生中的组织动员和各种救助资源的协调,灾害发生后的生产自救和恢复。同时,充分发挥农村集体经济组织、村民自治组织、各类社会组织及个人志愿者的作用,使其能够有序参与到灾害防御中。三是完善利益链接机制,政府应当在灾害防御的资金保障中发挥主体作用,不能把灾害救助的成本都转嫁给粮食生产者,需畅通各类组织尤其是粮食生产经营主体在灾后生产自救、生产条件恢复等方面的渠道和利益补偿途径。四是完善粮食生产保险机制,对因灾导致粮食生产损失的及时理赔。丰富粮食生产保险的险种与覆盖度,既包括粮食生产的直接损失保险,也包括粮食价格指数保险,还应涵盖粮食生产基础设施毁损保险,完善粮食生产因灾损失的风险转移路径,稳定粮食生产者的利益,确保种粮农民不吃亏。

(中国农业大学农业与农村法制研究中心主任 任大鹏)

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